SECURITY STUDIES UPDATE

RUU Rahasia Negara dan Reformasi Sektor Keamanan

Posted in Cakrawala SSU by securitystudiesupdate on May 31, 2009

Oleh MUHAMAD HARIPIN*


Mungkin sedikit luput dari perhatian publik bahwa di tengah hiruk-pikuk berita tentang koalisi capres-cawapres dalam Pemilu 2009 saat ini, ada satu kejadian penting non-pemilu yang patut mendapat perhatian. Kejadian itu adalah pembahasan Rancangan Undang-undang Rahasia Negara (RUU RN) di DPR.

Kenapa hal tersebut menjadi penting, dan akhirnya layak mendapat perhatian publik. Penting, terutama karena RUU ini berkaitan dengan hak warga negara untuk mendapatkan informasi. Selain itu terdapat banyak problem dan kontroversi melingkupi RUU RN, misal soal substansi dan teknis RUU. Tulisan ini akan membahas berbagai problem tersebut dalam kerangka Reformasi Sektor Keamanan (RSK) yang berlandaskan kepada semangat pengembangan praksis demokrasi oleh aktor keamanan (security actors).

Reformasi Sektor Keamanan

Wacana RSK, yang merupakan terjemahan dari Security Sector Reform (SSR), mulai mengemuka di Indonesia sejak akhir ’90-an. Pada awalnya wacana ini ramai didiskusikan dalam kerangka momentum reformasi TNI, yakni tuntutan penghapusan dwifungsi, pengalihan bisnis militer, dst. Komitmen TNI untuk mereformasi diri mendapat banyak sambutan, baik itu optimis dan pesimis –atau bahkan skeptis. RSK hadir untuk menjaga momentum tersebut agar sejalan dengan semangat reformasi ’98.

Aktor yang pertama kali memiliki perhatian besar terhadap RSK adalah organisasi masyarakat sipil (OMS) yang bekerjasama secara sindikat dengan kalangan akademisi dan media. Beragam isu yang dikembangkan untuk menggolkan advokasi RSK, di antaranya adalah keterlibatan sipil dalam ranah perumusan kebijakan institusi pertahanan dan keamanan, hak asasi manusia (menuntut tanggung-jawab negara dalam kasus penghilangan paksa para aktivis), dan demokrasi, kebebasan berpendapat, serta akses atas informasi (penerapan asas transparansi dan akuntabilitas dalam institusi militer, termasuk dalam hal anggaran).

Berdasarkan definisi, RSK secara sederhana dimaknai sebagai upaya menyelaraskan sistem keamanan negara beserta segenap pranata yang terkandung di dalamnya (kebijakan, institusi, aktor, tanggung-jawab, dan tindakan) ke jalur sistem pemerintahan yang mengedepankan supremasi sipil, demokrasi, hak asasi manusia, dan tata-pemerintahan yang baik (IDSPS: 2008). Dalam konteks Indonesia, penyelarasan ini berarti melakukan tranformasi fundamental atas praksis otoritarian-represif sistem keamanan negara Orde Baru. Apa yang dimaksud “keamanan” adalah kapabilitas untuk mengambil tindakan kekerasan bersenjata terhadap ancaman yang ditujukan kepada negara dan masyarakat. Berdasarkan pengertian tersebut maka aktor keamanan negara merentang mulai dari institusi tentara, polisi, hingga badan intelijen.

RSK, selain dipahami sebagai proses men-demokratis-kan sistem keamanan nasional dan perluasan keterlibatan sipil dalam isu pertahanan-keamanan negara, juga bermakna sebagai praktek institusional dan operasional dalam sektor keamanan nasional guna menyediakan lingkungan bagi warga negara untuk menjalankan kehidupan mereka dalam kondisi aman (OECD-DAC: 2004). Definisi ini berkaitan erat dengan konsep keamanan insani (human security), yakni pergeseran fokus keamanan dari urusan militer per se menjadi luas ke arah sektor ekonomi, sosial-budaya, lingkungan hidup, dan teknologi. Jadi urusan keamanan harus dikaji dalam spektrum yang lebih luas. Bukan saja negara terbebas atau mampu mempertahankan diri dari ancaman militer dari negara lain, namun negara pun harus menjamin keamanan insani warga negara dalam pemenuhan kebutuhan hidup dasar mereka. Kebutuhan hidup mendasar itu, contohnya adalah pekerjaan (upah), identitas, udara bersih, teknologi ramah lingkungan, dan akses atas informasi.

Sampai saat ini keterlibatan masyarakat sipil tetap dominan dalam wacana RSK di Indonesia –untuk tidak mengatakan masih minimnya antusiasme para aktor keamanan negara. Hal itu terjadi, terutama, karena bergejolaknya euforia kebebasan masyarakat sipil pasca-kekuasaan Orde Baru. Kebebasan yang dimaksud di sini adalah pembukaan kanal-kanal informasi secara sporadis yang dahulu disumbat-paksa oleh rezim otoriter Soeharto, terutama informasi menyangkut urusan publik yang diatur negara.

Kini masyarakat mendapatkan banyak alternatif untuk memperoleh informasi. Dulu kita tergantung kepada TVRI untuk tahu model ekonomi “rumah kartu” ala Orde Baru, namun pasca-’98  kita dapat mengakses Google, saluran TV swasta, radio komunitas, dan koran daerah untuk mendapatkan alternatif sudut pandang mengenai peristiwa tertentu. Faktor-faktor seperti kemajuan teknologi informasi (Internet), arus deras globalisasi (liberalisasi sektor ekonomi), dan tuntutan desentralisasi (otonomi daerah) memperluas zona kebebasan informasi di Indonesia. Apa yang terjadi di antara faktor-faktor tersebut dengan aspirasi masyarakat, pada dasarnya, berlangsung dalam relasi resiprositas (timbal-balik).

Informasi Strategis

Ada tiga paradigma untuk mengkaji pengelolaan informasi strategis dalam studi keamanan nasional (Pacivis UI: 2006), yaitu paradigma konstruktivisme, realisme, dan liberalisme. Pertama, konstruktivisme menawarkan pandangan bahwa informasi bukanlah sesuatu yang dapat dikuasai oleh aktor siapapun termasuk negara. Difusi informasi yang terjadi dengan bebas dan lintas-batas menyebabkan pengawasan dan pembatasan menjadi suatu upaya yang sia-sia belaka. Kedua, realisme –berkebalikan dengan konstruktivisme- menawarkan pandangan bahwa negara harus menguasai informasi dalam segala aspeknya (sumber maupun distribusi). Dengan kata lain, realisme melihat informasi sebagai entitas yang dapat dikontrol secara maksimal dan negara pun berhak untuk menetapkan misteri negara/rezim kerahasiaan (arcana imperii). Hal ini bertujuan untuk meminimalisir ancaman terhadap negara yang ditimbulkan oleh distribusi serta difusi informasi.

Bagaimanapun kedua paradigma di atas tidak lagi memadai dalam konteks kekinian. Fenomena kemajuan teknologi informasi dan globalisasi, misalnya, menjadi medium bagi informasi strategis untuk menjalar ke berbagai aspek kehidupan masyarakat. Sementara itu pada saat sekarang kerahasiaan tidak lagi dapat selalu dipertahankan. Istilah yang lazim dikemukakan untuk merujuk kepada keadaan itu adalah, “every code is breakable.” Berdasarkan pengertian ini, maka dibutuhkan paradigma baru, yaitu liberalisme, untuk menempatkan informasi strategis dalam meja bedah keamanan nasional. Liberalisme menawarkan suatu pandangan kompromi. Pada satu sisi, negara dituntut untuk mau meninggalkan budaya ketertutupan, sedangkan pada sisi lain, negara pun harus tetap menjamin bahwa difusi informasi tidak akan mengancam sistem keamanan nasional. Liberalisme kemudian memunculkan prinsip baru dalam pengelolaan informasi strategis, yaitu adanya metode kendali risiko, bukan pengamanan maksimum (Ibid).

Berangkat dari paradigma liberalisme, maka dapat ditarik hipotesis bahwa pengelolaan informasi strategis –atau upaya untuk mengatur informasi yang berakibat kepada wewenang untuk menetapkan rahasia negara- bukanlah suatu hal yang terlarang, bahkan di negara demokrasi sekalipun. Namun demikian satu hal yang tak boleh dilupakan adalah pengelolaan informasi harus berlandaskan kepada persyaratan prinsip demokratis  (kedaulatan rakyat), transparansi dan akuntabilitas, serta penghormatan atas hak warga negara atas informasi. Pada tahap inilah wacana RSK memainkan peran penting dalam mengawal proses demokratisasi pengelolaan informasi strategis atau rahasia negara.

Arcana Imperii

Di Indonesia, cita-cita pengelolaan informasi strategis model liberalisme yang berlandaskan nilai demokrasi menghadapi rintangan serius. RUU RN usulan pemerintah mendefinisikan rahasia negara dalam pengertian sangat luas, sehingga berpotensi memunculkan interpretasi pasal-pasal karet yang mengungkung pengawasan sipil terhadap aktivitas aktor-aktor keamanan. Maksud pasal karet adalah luasnya pengertian mengenai suatu hal yang menjadi rahasia negara sehingga terbuka kemungkinan negara akan semena-mena menutup akses atas informasi tertentu dengan dalih rahasia negara.

Berdasarkan RUU RN usulan pemerintah, rahasia negara adalah, “informasi, benda, dan/atau aktivitas yang secara resmi ditetapkan oleh Presiden dan perlu dirahasiakan untuk mendapat perlindungan melalui standar dan prosedur pengelolaan, yang apabila diketahui oleh pihak yang tidak berhak dapat membahayakan kedaulatan, keutuhan, keselamatan NKRI… (RUU RN, Pasal 1). Selanjutnya dijelaskan bahwa ruang lingkup rahasia negara adalah informasi yang berkaitan dengan enam sektor berikut ini: [1] pertahanan negara; [2] rencana, organisasi dan fungsi mobilisasi penyebaran TNI; [3] intelijen; [4] sistem persandian negara; [5] hubungan luar negeri, dan; [6] ketahanan ekonomi nasional, (Pasal 6).

Sekilas mungkin tampak tidak ada masalah dalam definisi di atas. Namun apabila dikaji lebih detail maka akan muncul beberapa poin yang janggal. Misalnya, Pasal 6 tentang informasi berkaitan dengan intelijen menguraikan bahwa, “… Informasi yang berkaitan dengan rancang bangun (design), implementasi, pembelanjaan, dan fungsi telekomunikasi, tele-informasi, dan jaringan pos yang digunakan untuk transfer dan transmisi informasi rahasia negara untuk penggunaan TNI, dinas intelijen, atau badan pendukung sistem tersebut atau jaringannya,” termasuk dalam jenis informasi rahasia negara. Yang janggal di sini adalah dimasukkannya pembelanjaan sebagai rahasia negara. Padahal pembelanjaan, yang berkaitan dengan anggaran, semestinya tunduk pada prinsip transparansi dan akuntabilitas publik. Parlemen sebagai lembaga representasi rakyat memiliki wewenang untuk menjalankan fungsi pengawasan (oversight) terhadap penentuan alokasi anggaran.

Problem definisi yang terlalu luas ini juga berpotensi menghambat upaya pemberantasan korupsi di Indonesia. Indonesian Corruption Watch (ICW) berpendapat bahwa RUU RN ini membuka celah bagi pengklasifikasian suatu hal penting, misalnya rapat Dewan Gubernur BI, menjadi rahasia negara padahal di dalamnya mungkin terjadi tindakan penyelewengan seperti dalam kasus dana aliran BI (IDSPS: 2009). Celah ini memanfaatkan dalih informasi yang berkaitan dengan ketahanan ekonomi nasional.

Hal lain yang patut dikritisi dari RUU RN adalah kemungkinan penyalahgunaan dalih rahasia negara untuk sesuatu hal yang sebenarnya rahasia politik dan rahasia birokrasi. Alih-alih melindungi kedaulatan NKRI, RUU RN dapat digunakan oleh elit politik dan birokrat untuk menutup-nutupi suatu informasi tentang kebobrokan institusi pemerintah, misal korupsi, rivalitas antar-institusi, dan bukti mismanajemen suatu kebijakan. Kekhawatiran akan terjadinya hal ini berangkat dari perspektif RUU RN yang negara-sentris. Maksudnya adalah level pengelolaan informasi strategis benar-benar berada di tangan negara dan tidak dijelaskan mengenai peran pengawasan masyarakat, baik itu melalui parlemen maupun organisasi sipil. Presiden memiliki kewenangan penyelenggaraan rahasia negara, dan dalam prakteknya, wewenang itu dapat dilimpahkan kepada Lembaga Negara. Dengan struktur ini, maka penentuan rahasia negara hanya terjadi di level Lembaga Negara (pihak yang mengajukan) dan Presiden (pihak yang menyetujui). Sedangkan untuk tugas perumusan kebijakan dan pengawasan, RUU RN mengusulkan pembentukan Badan Pertimbangan Kebijakan Rahasia Negara yang dipimpin oleh Menteri Pertahanan dan terdiri dari anggota tetap Menteri Dalam Negeri, Kepala Kepolisian Negara Republik Indonesia, Panglima TNI, Kepala Badan Intelijen Negara, serta Kepala Lembaga Sandi Negara, dan anggota tidak tetap perwakilan satu orang ahli (Pasal 21-22). Komposisi badan ini menguatkan kesan sentralisasi pengelolaan informasi strategis di tangan negara karena tidak ada upaya institusionalisasi atas representasi masyarakat.

Beberapa contoh problem yang terkandung RUU RN di atas telah mendapat perhatian dari kalangan OMS, akademisi, dan media. Mereka telah meminta DPR untuk menunda pembahasan RUU RN karena selain masalah substansi, juga karena DPR periode 2009-2014 dinilai akan sulit membahas RUU secara efektif. Kesibukan dalam menghadapi Pemilu 2009 kemungkinan besar akan memecah konsentrasi anggota parlemen dalam mengkaji lebih dalam serta serius materi RUU RN. Selain itu, perlu juga dikaji lebih lanjut mengenai aspek relevansi, urgensi, dan relasi RUU ini dengan UU Keterbukaan Informasi Publik dan regulasi tentang rahasia negara yang sudah ada sebelumnya (uji materiil). Dengan begitu, diharapkan RUU RN dapat di-review dengan lebih cermat dan, tentu saja, melibatkan partisipasi aktif kalangan masyarakat sipil.

Penutup

Dalam sudut pandang RSK, upaya pembentukan arcana imperii pada dasarnya bukan hal yang tabu. Keinginan pemerintah untuk membuat regulasi rahasia negara pun adalah suatu langkah yang patut mendapat apresiasi. Hanya saja, perlu dipertimbangkan lebih lanjut bahwa pengelolaan informasi strategis –dalam konteks ini, RUU RN- seharusnya tidak terlepas dari komitmen untuk memajukan RSK di Indonesia. Oleh karena itu semangat demokrasi, transparansi, supremasi dan pelibatan sipil menjadi nilai fundamental bagi penyusunan regulasi tersebut. Bagaimanapun saat ini sulit sekali untuk membendung gelombang demokratisasi yang melanda masyarakat sipil. Bila pemerintah bersikukuh untuk membentengi diri dengan regulasi penutupan akses informasi, maka yang akan menjadi korban adalah pemerintah sendiri (delegitimasi). RUU RN patutnya menjadi agenda bersama antara pemerintah –aktor keamanan- dan masyarakat, sehingga implementasi dan pengawasan arcana imperii tetap memperhatikan kepentingan masyarakat akan informasi (membuka selubung budaya ketertutupan) serta kepentingan negara akan keamanan nasional (kedaulatan NKRI).

*Mahasiswa Pascasarjana Manajemen Pertahanan ITB-Cranfield University, UK

2 Responses

Subscribe to comments with RSS.

  1. mutiara said, on June 9, 2009 at 1:02 am

    jujur pengetahuan saya sangat minim tentang RUU RN & RSK. Namun tulisan ini berhasil memampatkan sarinya ke dalam bahasan yang menarik dan informatif, selamat🙂 ! Apa minimnya keterlibatan masyarakat dalam pembahasan isu RUU RN agaknya disebabkan oleh interpertasi “rahasia negara” ke dalam konteks yang elitis (baca: negara)? pembelanjaan anggaran militer, misalnya. domain ini selalu di bawah kungkungan TNI. saya pikir agak sulit untuk menyadarkan masyarakat kalau peran supervisi mereka juga bagian dari hak mereka sebagai warga negara.

  2. securitystudiesupdate said, on June 11, 2009 at 3:54 pm

    terima kasih atas komentar dan pertanyaannya.
    anda jeli sekali melihat persoalan, meski anda bilang pengetahuan anda sangat minim.
    saya tidak yakin begitu🙂

    ya saya sependapat dengan anda. permainan “rahasia negara” ini dikungkung oleh interpretasi yang birokratis dan elitis. hal ini tampak dari minimnya keterlibatan masyarakat sipil dalam penentuan apa itu rahasia negara, dsb. hal ini tentu berimplikasi pada banyak hal. anggaran pertahanan, salah satunya. dan jangan2 nanti hal2 yang berkaitan dengan urusan publik bisa dipukul rata sebagai rahasia negara.

    saya pikir kita memang harus mencermati terus perkembangan RUU ini, terutama ketika di-handle oleh DPR 2009-2014. mereka akan memegang peran krusial dalam hal ini.

    salam hangat,
    mh.


Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: