SECURITY STUDIES UPDATE

Tata Kelola Anggaran Pertahanan

Posted in Cakrawala SSU by securitystudiesupdate on June 30, 2009

Oleh MUHAMAD HARIPIN*

Sulit untuk dipungkiri bahwa tekanan kuat kepada lembaga eksekutif dan legislatif agar menaikkan anggaran pertahanan, berawal dari keprihatinan yang mendalam atas kecelakaan alutsista yang terjadi dua bulan belakangan ini. Rencana kenaikan anggaran pertahanan kemudian muncul ke permukaan. Untuk tahun fiskal 2010, diberitakan bahwa Panitia Anggaran DPR merencanakan penambahan anggaran sebesar 2.8 triliun rupiah bagi Departemen Pertahanan, sehingga secara kumulatif anggaran pertahanan menjadi 36.5 triliun rupiah (Kompas, 17/06). Angka kenaikan ini turun drastis dari komitmen Komisi I DPR ketika mengadakan Rapat Kerja bersama jajaran pejabat Dephan dan Mabes TNI, yakni antara 7-10 triliun rupiah (Kompas, 09/06).

Langkah menaikkan anggaran ini patut diacungi jempol –berapapun kisaran kenaikannya. Hal ini menunjukkan keseriusan Dephan, TNI, dan DPR untuk segera membenahi alutsista. Namun, seperti telah dikemukakan oleh para ahli pertahanan, kenaikan anggaran pertahanan ini sebaiknya diikuti oleh tindakan lain. Jadi, bukan saja logika pertambahan yang berlaku tapi harus ada keinginan untuk melakukan efisiensi dan mengejar value for money (VFM). Tepat pada isu inilah, wacana tentang tata-kelola yang baik dapat diterapkan untuk kondisi anggaran pertahanan Indonesia.

Hal-hal lain yang sebaiknya mengiringi kenaikan anggaran pertahanan itu adalah memajukan praksis transparansi di antara aktor pertahanan Indonesia. Hal ini mau tidak mau akan berhubungan dengan isu pemberantasan korupsi di tubuh Dephan maupun TNI. Selain itu, harus ada keputusan politik berdasar pertimbangan atas kondisi lingkungan strategis regional dan internasional bahwa prioritas alokasi anggaran selayaknya diberikan kepada matra laut dan udara. Selanjutnya, meng-grounded-kan alutsista yang sudah berusia uzur agar alokasi perawatan bisa dialihkan ke sektor pertahanan yang lain. Terakhir, meningkatkan PDB Indonesia secara keseluruhan karena kekuatan pertahanan militer suatu negara berada dalam relasi resiprositas dengan kekuatan ekonomi negara tersebut.

Kebocoran Anggaran

Sudah menjadi rahasia umum bahwa kebocoran anggaran selalu terjadi di tiap departemen, tak terkecuali Dephan. Masalah ini ada kalanya berkaitan dengan kelemahan sistem birokrasi dalam menyerap dan memanfaatkan anggaran, atau bisa pula karena korupsi. Pada tahun 2005, kebocoran anggaran pertahanan mencapai angka 225 miliar rupiah, dan tahun selanjutnya berhasil diminimalisir hingga 100 miliar rupiah (Koran Tempo, 10/01/07). Kemudian untuk kasus korupsi, pada tahun 2006 lalu beredar berita tentang korupsi dalam pengadaan helikopter Mi-17. Kerugian yang ditanggung oleh negara karena korupsi ini sebesar 29 miliar rupiah (Jawa Pos, 31/12/06).

Dua peristiwa di atas hanyalah contoh kecil dari masalah serius yang terkandung dalam pengelolaan anggaran pertahanan. Contoh lainnya yang bisa disebut, misalnya, penggunaan jasa calo atau broker dalam pengadaan alutsista. Banyaknya “tangan” yang bermain dalam proses ini membuat harga alutsista menjadi lebih mahal. Belum lagi, masalah percaloan yang melibatkan oknum politisi dan elit politik –sebagaimana diakui sendiri oleh Menteri Pertahanan dan anggota DPR (Koran Tempo, 31/10/07). Proses pengadaan alutsista pun pada akhirnya tidak efisien dan hanya menghabiskan anggaran untuk hal tidak perlu (fee untuk broker, dll).

Berkaca dari kasus-kasus di atas, timbul suatu pemikiran: bila di tengah keterbatasan anggaran pertahanan seperti saat ini saja sudah terjadi kebocoran anggaran, korupsi, dll, maka apa jadinya –atau akan sebesar apakah penyimpangan yang terjadi- bila kenaikan anggaran sungguh direalisasikan. Pemikiran ini patut mendapat perhatian agar menjadi bahan introspeksi diri bagi Dephan dan TNI –yang selalu mengeluhkan kurangnya anggaran- dan pihak lain, seperti parlemen maupun masyarakat sipil. Kita tentu tidak berkehendak untuk menciptakan masalah baru: alih-alih mendapati kapabilitas militer yang mumpuni melalui pengucuran anggaran pertahanan secara maksimal, kita malah akan mendapati kasus korupsi dan kebocoran anggaran dalam skala masif.

Prioritas Strategis

Hal lain yang dapat dilakukan untuk mengiringi kenaikan anggaran pertahanan adalah meningkatkan efektivitas pemanfaatan budget. Terkait hal ini, Dephan dan TNI sebaiknya tetap konsisten melanjutkan pemberian prioritas terhadap Angkatan Laut dan Angkatan Udara. Mulai tahun 2008, pemerintah memberikan prioritas terhadap AL dan AU untuk dua pos anggaran, yaitu alokasi belanja militer dan pengadaan alutsista (Propatria Institute: 2007). Pertimbangan atas hal ini tidak selalu ekonomi karena belanja militer dan alutsista dalam ruang lingkup dua matra ini melibatkan teknologi super modern serta biaya tinggi (kapal tempur dan selam, pesawat tempur dan angkutan, helikopter, dll). Namun demikian, satu hal yang dapat dipertanggungjawabkan dalam kerangka landasan strategis dan politik adalah kedua matra ini memegang peran kunci dalam penentuan posisi Indonesia dalam konstelasi lingkungan keamanan regional maupun internasional, khususnya dalam urusan mempertahankan kedaulatan teritorial dari ancaman atau pelanggaran yang datang dari wilayah laut atau udara, berupa kejahatan transnasional dan pencurian SDA. Jadi perhatian lebih memang layak diarahkan kepada kedua matra ini, namun tetap dengan penekanan serius bahwa anggaran harus dialokasikan secara tepat-sasaran.

Pilihan atas pergeseran prioritas ini tentu memiliki implikasi terhadap Angkatan Darat. Implikasi tersebut di antaranya berupa pengurangan anggaran dan timbulnya rasa tersinggung karena selama 32 tahun lebih AD selalu menjadi anak emas Orde Baru. Dwifungsi ABRI –pada saat itu- melegitimasi kekuasaan absolut AD atas kehidupan politik, ekonomi, dan sosial masyarakat secara umum. Namun pasca-1998 atau era “Reformasi,” wacana reformasi TNI bergulir begitu deras hingga pada taraf tertentu bisa dikatakan bahwa TNI –dan AD, khususnya- seperti “diobok-obok” oleh kalangan sipil, baik itu parlemen, akademisi, maupun LSM. Kini dengan berjalannya pengalihan prioritas terhadap AL dan AU, bisa saja timbul sentimen/perasaan diperlakukan secara marjinal-sistematis dalam diri prajurit AD, meski dalam kenyataannya AD tetap eksis dalam gelanggang kehidupan politik nasional (misalnya, pencalonan para purnawirawan AD sebagai capres atau cawapres dalam Pilpres 2009).

Masalah implikasi bagi AD ini harus mendapat perhatian dari pejabat Dephan dan TNI. Pertanyaan penting yang mencuat dari kondisi ini adalah bagaimana menciptakan konfigurasi ketiga matra TNI yang ideal dalam konteks lingkungan strategis regional dan internasional yang dinamis. Secara lebih spesifik, apa yang penting adalah perimbangan kapabilitas di antara ketiga matra. Saat ini sudah tidak zamannya lagi prajurit AD menjadi kepala desa atau lurah, atau mengucurkan dana besar-besaran untuk penguatan land force padahal ancaman nyata berasal dari laut atau udara (pengintaian oleh negara lain menggunakan satelit, dll). Apa yang dibutuhkan sekarang adalah prajurit profesional dan institusi militer yang tanggap dengan situasi kontemporer. Oleh karena itu dibutuhkan pula reorientasi doktrin dan strategi bagi AD –bersamaan dengan AL dan AU- agar dapat mengikuti dinamika ancaman terkini: peperangan modern (siber, misil balistik, pesawat tanpa awak).

Besi Tua

Wacana lain yang mencuat pasca-kecelakaan alutsista adalah meng-grounded-kan alat tempur yang berusia uzur. Secara umum, usia alutsista TNI memang sudah tidak dapat dikatakan muda, modern, dan canggih. Terlebih lagi bila dibandingkan dengan Amerika Serikat –misalnya- yang memiliki kapabilitas pesawat tempur Raptor F-22 atau JSF F-35. Keadaan ini membuat TNI harus mengalokasikan anggaran cukup besar guna merawat “besi tua” karena pemerintah tidak memiliki dana untuk melakukan akuisisi alutsista baru. Mengharapkan akuisisi alutsista secara mandiri, yakni melalui industri strategis nasional, pun sepertinya terlalu berlebihan. Hal ini di antaranya disebabkan pos anggaran pertahanan lebih banyak dihabiskan untuk [1] belanja pegawai dan [2] pemeliharaan senjata (Ibid). Akuisisi senjata, fasilitas militer, bela negara, pengamanan perbatasan, dan industri pertahanan berada di prioritas selanjutnya secara berurutan (Belanja Pertahanan 2007).

Dalam konteks situasi inilah wacana grounded alutsista ini berkembang. Arah diskusi mengenai wacana ini kurang lebih sebagai berikut: dibandingkan menghabiskan anggaran untuk perawatan alutsista tua, lebih baik pensiunkan besi tua tersebut dan alihkan anggarannya untuk hal lain. Dengan kata lain, terjadi proses peralihan dari arms maintenance menuju arms disposal dan arms build-up. Andi Widjajanto, pemerhati militer dari Universitas Indonesia, menghitung bahwa pemerintah dapat berhemat kira-kira sebesar 15-20 triliun rupiah bila ada kebijakan mereduksi alutsista tua secara drastis dalam periode 2009-2014 (Kompas, 25/05). Hasil efisiensi anggaran ini dapat digunakan untuk membeli alutsista baru atau guna meningkatkan kesejahteraan prajurit. Andy berpendapat bahwa kebijakan reduksi alutsista tua adalah tindakan lumrah. Namun demikian, Menhan tidak sepakat dengan usulan arms disposal ini. Menhan menyatakan bahwa arms disposal tidak semudah seperti yang dibicarakan dan dihitung secara matematis. Bagaimanapun Dephan selalu berusaha merawat dan menyediakan alutsista dalam kondisi terbaik. Berdasar pernyataan itu, peralihan arms maintenance menuju arms disposal dan arms build-up ini tampaknya tidak akan segera terealisasi.

Terlepas dari penolakan Menhan atas wacana kebijakan arms disposal secara drastis, wacana ini sebaiknya tetap diperhatikan dengan baik oleh pemerintah. Karena apabila suatu alutsista, baik sistem maupun instrumen spesifik, memang sudah tidak mumpuni lagi untuk digunakan, maka tidak ada kebijakan lain yang pantas diambil selain meng-grounded-kan alutsista tersebut secepat mungkin. Dari kacamata anggaran, seperti dinyatakan Andy, arms disposal berguna untuk mengalihkan anggaran perawatan alutsista ke pos lain, misalnya akuisisi senjata atau industri strategis. Selanjutnya, dari kacamata keselamatan prajurit, arms disposal bermanfaat untuk meminimalisir dan menghindari kecelakaan alutsista lain di masa mendatang. Selain itu, proses berkelanjutan arms disposal menuju arms build-up akan meningkatkan moral prajurit ketika bertugas. Para prajurit sedikitnya akan merasa aman dan percaya terhadap kapabilitas alutsista yang mereka gunakan dalam masa damai (latihan, angkutan) maupun perang. Dalam sudut pandang lebih luas, yakni keamanan nasional, keengganan atau keterlambatan proses arms disposal dan arms build-up dapat menjadi celah bagi negara lain untuk memanfaatkan kelemahan militer Indonesia, khususnya kasus pelanggaran wilayah kedaulatan negara. Dephan dan TNI sebaiknya waspada terhadap kemungkinan ini.

Peningkatan PDB

Wacana lain yang marak diperbincangkan adalah peningkatan rasio anggaran pertahanan (Milex/Military expenditures) atas Produk Domestik Bruto. Saat ini, angka anggaran pertahanan Indonesia ± 1 persen dari PDB. Angka ini dinilai sangat jauh dari memadai, mengingat luas wilayah Indonesia dan potensi ancaman tradisional maupun non-tradisional yang mungkin dihadapi. Persentase yang dinilai ideal bagi Indonesia adalah ± 2-5 persen dari PDB. Kontras dengan keadaan Indonesia, negara-negara tetangga di kawasan Asia Tenggara kini memiliki persentase anggaran pertahanan lebih tinggi: Malaysia 2 persen, Singapura 5 persen, Vietnam 6 persen.

Penentuan besaran anggaran pertahanan atas PDB –seperti di atas- seringkali mengecoh. Pemerintah bisa saja dituntut untuk terus menaikkan persentase namun dalam kenyataannya jumlah anggaran pertahanan tidak jauh berubah. Hal ini disebabkan PDB Indonesia yang mandeg. Oleh karena itu, diskusi tentang Milex sebaiknya lebih diarahkan kepada penguatan postur kekuatan ekonomi nasional secara keseluruhan. Sebagai contoh, persentase Jepang sama seperti Indonesia, yakni sekitar 1 persen. Tapi jumlah itu cukup untuk membuat Jepang sebagai negara dengan anggaran pertahanan terbesar kelima di dunia (SIPRI: 2009). Hal ini terjadi karena Jepang memiliki PDB jauh melampaui Indonesia. Dengan demikian diskusi tentang jumlah anggaran seharusnya lebih luas daripada sekadar bergelut dengan besaran persentase. Lebih jauh dari itu, hal yang mesti lebih diperhatikan adalah kekuatan ekonomi makro suatu negara. Konsekuensi dari memiliki pertimbangan lebih luas ini adalah mengikutsertakan komponen ekonomi publik dan privat yang –langsung atau tidak langsung- berhubungan dengan sektor pertahanan ke dalam strategi keamanan nasional secara holistik, misalnya dalam bentuk pengembangan industri stategis guna menyediakan suplai alutsista bagi TNI.

Dalam hal peningkatan anggaran, hal lain yang juga harus dipikirkan adalah proporsi seimbang antara sektor pertahanan (guns) dengan sektor lain, seperti pendidikan, kesehatan, infrastruktur publik (butter). Bagaimanapun, saat ini kecil sekali kemungkinan Indonesia akan terlibat dalam konflik bersenjata langsung dengan negara lain, bahkan dengan Malaysia dalam krisis Ambalat. Namun, memang bukan berarti Indonesia benar-benar terbebas dari ancaman apapun. Oleh karena itu, pemerintah pun harus dapat memformulasikan perimbangan anggaran yang tepat di antara berbagai sektor. Atau lebih baik lagi, seperti di negara-negara maju, pemerintah menciptakan strategi makro agar sektor pertahanan ini bersinergi dengan industri komersial dalam negeri. Jadi sektor pertahanan ini tidak menjadi beban, melainkan turut mendukung pertumbuhan ekonomi nasional. Pengadaan Panser, misalnya, tentu memerlukan ribuan item seperti baja, karet, kabel, dll. Kebutuhan ini sebaiknya dipenuhi oleh industri nasional.

Dengan adanya pertumbuhan ekonomi nasional yang diikuti oleh peningkatan PDB, maka anggaran pertahanan akan turut bertambah. Singkat kata, logika pertumbuhan dalam ide ini adalah pembangunan ekonomi makro akan menular ke sektor pertahanan. Kalau sudah begini, tidak ada lagi yang perlu dikhawatirkan lagi mengenai persentase PDB. Satu persen dari PDB pun tidak masalah, asalkan PDB Indonesia meroket.

Penutup

Berdasar uraian di atas, dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa kenaikan anggaran pertahanan bukan merupakan hasil akhir. Sebaliknya, hal itu malah awal dari suatu proses panjang tata kelola. Proses ini  pada dasarnya harus memastikan –melalui kebijakan yang jelas- adanya transparansi, orientasi kepada efisiensi-efektivitas-tepat sasaran, dan berkontribusi positif terhadap perekonomian nasional. Tulisan ini telah mengajukan empat isu yang perlu dipikirkan guna mengawali proses tersebut: masalah kebocoran anggaran, prioritas kepada AL dan AU, arms disposal, serta peningkatan PDB. Di dalam perjalanannya, tidak tertutup kemungkinan timbul isu-isu baru yang mengiringi kebijakan anggaran pertahanan, seperti bagaimana pemerintah menyikapi respon dunia internasional atas modernisasi militer Indonesia.

Menyambung kesimpulan di atas, maka kita dapat mulai merefleksikan masalah pertahanan dalam konteks perpolitikan nasional terkini. Dalam semangat kampanye Pilpres 2009, tidak ada satu pun pasangan capres-cawapres yang tampak menyepelekan sektor pertahanan. Hal tersebut (mungkin) karena di tiap pasangan terselip purnawirawan TNI (SBY sebagai capres, Prabowo Subianto dan Wiranto sebagai cawapres). Jadi, kepentingan dan keselamatan prajurit serta ketersediaan alutsista di lapangan mendapat mendapat perhatian khusus dari mereka. Ketiga pasangan pun sepakat bahwa pemerintah harus memajukan kekuatan pertahanan (Kompas, 05/06). Pertanyaan yang kemudian bisa diutarakan adalah bagaimana mencapai keinginan/cita-cita mulia tersebut. Jawaban atas pertanyaan ini bisa bermacam-macam dan mungkin pula diselingi oleh iming-iming janji perbaikan menuju perubahan lebih baik. Satu hal yang penulis yakini adalah di antara berbagai jawaban dan janji yang dikemukakan itu, kenaikan anggaran pertahanan pasti masuk ke dalam agenda utama. Pada titik ini, kita pantas mengajukan kembali satu pertanyaan: apakah Bapak capres/cawapres memiliki agenda lanjutan setelah menaikkan anggaran pertahanan?

* Mahasiswa Pascasarjana Studi Pertahanan ITB-Cranfield University, UK

Penulis dapat dihubungi melalui securitystudiesupdate@gmail.com

2 Responses

Subscribe to comments with RSS.

  1. xray said, on July 1, 2009 at 7:38 am

    tentu saja saya setuju dengan masalah tata kelola, dan masalah tata kelola bukan saja terjadi pada pertahanan keamanan saja. hampir semua departemen memiliki masalah dalam tata kelola.

    masalah dasar yang ada dalam birokrasi Indonesia adalah rendahnya gaji pegawai yang tidak mengikuti merit system dan sistem rekrutmen pegawai berorientasi padat karya yang sangat tidak efisien dalam pengelolaan birokrasi, namun di satu sisi diklaim efektif dalam hal pengurangan pengangguran.

    satu hal yg bisa dilakukan untuk menaikkan anggaran pertahanan dan juga anggaran lain yang belum teralokasi dgn baik di APBN adalah memangkas pos-pos pegawai beberapa departemen di jakarta, karena dengan logika otonomi daerah seharusnya pelayanan masyarakat banyak dilakukan di daerah (dinas). artinya, banyak pegawai departemen di pusat yang tidak diperlukan lagi.

    namun isu tata kelola (good governance) di Indonesia dan negara2 berkembang lain bukan tanpa belang. Good governance selalu dikaitkan dengan agenda liberalisasi dan agenda2 kapitalis lain. Kalau krakatau steel jadi akan dibeli oleh Arcelor-Mittal, tentunya pengadaan baja tidak berarti secara langsung mendukung perekonomian nasional, walaupun GDP mengatakan demikian (ingat konsep GDP yang juga turut menghitung investasi asing, baik portofolio maupun FDI).

    dalam pengadaan alat2 seperti baja, karet, dan kabel, seperti yang disebutkan oleh penulis, ternyata barang2 buatan Indonesia masih banyak yang belum memenuhi standar. Ini pernah dikemukakan oleh salah seorang pejabat di Depdag terkait dengan rencana Indonesia mensuplai barang-barang pendukung elektronika ke Jepang dalam kerangka Indonesia-Jepang FTA. untuk membuat sekrup dan baut pun Indonesia masih kewalahan, padahal banyak permintaan dari Jepang. “Mentalitas” produksi kita masih produksi barang mentah.

    terima kasih dan maaf kalo salah2 kata🙂

  2. security studies update said, on July 1, 2009 at 1:44 pm

    terima kasih atas komentarnya, bung xray.
    tentang kualitas produk, kemajuan akan hal itu memang seharusnya menjadi ikhtiar bersama: pemerintah, pengusaha, dan masyarakat sipil. terutama, kebijakan politik yang jelas untuk memajukan kapabilitas industri strategis nasional meski ada jalan berliku yang harus ditempuh.

    salam hangat,
    SSU


Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: